2021年起，財(cái)政部對(duì)萬(wàn)億級(jí)地方政府債券發(fā)行工作有了新要求。
11月11日，財(cái)政部網(wǎng)站公開了《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(下稱《意見》)，用2600多字從強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估等七大方面，對(duì)現(xiàn)行發(fā)債機(jī)制進(jìn)行完善?！兑庖姟酚?021年1月1日起施行。
其中，財(cái)政部要求，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格專項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)性審核和風(fēng)險(xiǎn)把控，加強(qiáng)對(duì)擬發(fā)債項(xiàng)目的評(píng)估，切實(shí)保障項(xiàng)目質(zhì)量，嚴(yán)格落實(shí)收支平衡有關(guān)要求。
不同于地方政府一般債券，地方政府專項(xiàng)債券要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡，目前地方普遍要求是項(xiàng)目收益要覆蓋融資的1.2倍左右。但實(shí)踐中，一些專項(xiàng)債項(xiàng)目收益測(cè)算依據(jù)不足，收入過分夸大，潛藏風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)國(guó)債協(xié)會(huì)最近一篇專項(xiàng)債咨詢市場(chǎng)調(diào)查研究報(bào)告指出，在實(shí)操中，為使本息覆蓋倍數(shù)達(dá)到相關(guān)規(guī)定，部分咨詢機(jī)構(gòu)會(huì)采用“技術(shù)手段”做高專項(xiàng)收入，其中創(chuàng)新型項(xiàng)目的可操作空間更大。例如，在測(cè)算項(xiàng)目收益時(shí)僅測(cè)算收入，不測(cè)算成本，最終使得項(xiàng)目收益虛高;為收益不足的項(xiàng)目虛增收入以滿足覆蓋倍數(shù)要求;為沒有收益的公益性項(xiàng)目虛創(chuàng)收益，編制項(xiàng)目收益來(lái)源等。
“這些操作方式名義上用項(xiàng)目收益平衡專項(xiàng)債券本息，但實(shí)際上其收益很難達(dá)到預(yù)測(cè)水平，最終債務(wù)還是由當(dāng)?shù)卣曰鹗杖雰斶€，間接給地方政府帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”上述報(bào)告稱。
財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松曾告訴第一財(cái)經(jīng)，目前專項(xiàng)債項(xiàng)目收益一般被要求需覆蓋本金利息的1.2倍，最低不能低于1.1倍。但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些機(jī)構(gòu)幫地方政府編造專項(xiàng)債項(xiàng)目收益。一些項(xiàng)目收益測(cè)算時(shí)，把拍賣土地、配套廣告費(fèi)等收入測(cè)算偏大。
為了避免第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)幫助地方專項(xiàng)債項(xiàng)目“注水”，此次《意見》對(duì)此有了新規(guī)定。
《意見》稱，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況出具專項(xiàng)債券法律意見書和財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告，對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容進(jìn)行核查和驗(yàn)證，并對(duì)出具評(píng)估意見的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
財(cái)政部要求，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全過程管理，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”實(shí)行逐筆監(jiān)控，確保到期償債、嚴(yán)防償付風(fēng)險(xiǎn)。
為了充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資、補(bǔ)短板效應(yīng)，近些年地方政府債券發(fā)行速度明顯加快，但審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，部分債券資金“趴在賬上”，甚至有的閑置時(shí)間超過1年，這影響資金使用效率。
對(duì)此，上述《意見》稱，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)債進(jìn)度要求、財(cái)政支出使用需要、庫(kù)款水平、債券市場(chǎng)等因素，科學(xué)設(shè)計(jì)地方債發(fā)行計(jì)劃，合理選擇發(fā)行時(shí)間窗口，適度均衡發(fā)債節(jié)奏，既要保障項(xiàng)目建設(shè)需要，又要避免債券資金長(zhǎng)期滯留國(guó)庫(kù)。
對(duì)于一些最終無(wú)法推進(jìn)的政府債券項(xiàng)目，目前國(guó)家允許對(duì)調(diào)整項(xiàng)目，以盡快發(fā)揮債券資金效應(yīng)。
此次《意見》要求，地方債發(fā)行后，確需調(diào)整債券資金用途的，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批，不遲于省級(jí)人民政府或省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后第10個(gè)工作日進(jìn)行信息披露，包括債券名稱、調(diào)整金額、調(diào)整前后項(xiàng)目名稱、調(diào)整后項(xiàng)目收益與融資平衡方案、跟蹤評(píng)級(jí)報(bào)告、第三方評(píng)估意見等。
由于地方政府債券發(fā)行有周期，導(dǎo)致一些地方會(huì)出現(xiàn)“項(xiàng)目等資金”的現(xiàn)象，或地方借新還舊時(shí)間緊張。
為了盡快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，保障及時(shí)償債，財(cái)政部在上述《意見》中，要求地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)做好債券發(fā)行與庫(kù)款管理的銜接。對(duì)預(yù)算擬安排新增債券資金的項(xiàng)目，或擬發(fā)行再融資債券償還的到期地方債，可通過先行調(diào)度庫(kù)款的辦法支付項(xiàng)目資金或還本資金，發(fā)行地方債后及時(shí)回補(bǔ)庫(kù)款。
目前地方政府債券發(fā)行期限不斷拉長(zhǎng)，這有利于更好地匹配項(xiàng)目建設(shè)周期。不過一些債券項(xiàng)目期限明顯過長(zhǎng)，存在人為將償債責(zé)任后移的不良傾向。對(duì)此，財(cái)政部要求地方優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，合理控制籌資成本。
《意見》要求，地方政府年度新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下(含10年)，10年以上(不含10年)新增一般債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在當(dāng)年新增一般債券發(fā)行總額的30%以下(含30%)，再融資一般債券期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下(含10年)。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年前9個(gè)月，地方政府一般債券平均期限為15年。
受財(cái)政收入下滑，債務(wù)密集到期影響，越來(lái)越多的地方依賴借新還舊，通過發(fā)行再融資債券來(lái)償還到期本金。今年前三季度前三季度地方政府償債本息累計(jì)達(dá)到20466億元，其中通過發(fā)行再融資債券償還到期債券本金12410億元，占比近六成。
此次《意見》要求，新增專項(xiàng)債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項(xiàng)收入償還，債券與項(xiàng)目期限不匹配的允許在同一項(xiàng)目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行，再融資專項(xiàng)債券期限原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配。
